Aeroporti, impatto acustico tra decreti, prassi e target comprensivo: le note dell’Ing. Tassan (2)

Dopo la news dello scorso 10 aprile “Aeroporti, rumore aereo, Regolamento UE 598/2014 e le inutili proteste (e denunce), di cittadini e comitati (https://aerohabitat.blogspot.com/) riteniamo utile proporre la nota informativa dell’Ing. Fausto Tassan. (seconda e ultima parte).

"Rivista neo-Eubios

Fondata nel 1999, neo-Eubios è una rivista trimestrale indipendente pubblicata da TEP s.r.l. fino a tutto il 2023. Il periodico tratta di tecnologia per il risparmio energetico e l'acustica in edilizia. I contenuti editoriali comprendono temi di interesse internazionale e locale pubblicati con un taglio scientifico e approfondito. Nei quasi 25 anni di pubblicazione, la rivista è servita da piattaforma di divulgazione per ricercatori, professionisti, scienziati e studiosi. In questa pagina è possibile consultare i numeri più recenti della Rivista. Per maggiori informazioni scrivere a: info@tepsrl.it.

IL RUMORE AEROPORTUALE. ANALISI DELLA NORMATIVA IN VIGORE (2)

Di Fausto Tassan- Ing. Dipartimento di Scienze dell’Ambiente e della Terra -Università Milano Bicocca

Da “neo-Eubios 7- Settembre 2020

"In merito al monitoraggio assumono rilevanza le “Linee Guida relative ai sistemi di monitoraggio

Il legislatore, in accordo con l’art. 11 della Legge 447/95 ha poi ampliato il quadro normativo con l’emanazione del D.P.R. 496/97 “Regolamento recante norme per la riduzione dell’inquinamento acustico prodotto dagli aeromobili civili”, che, fra le altre cose, sanziona la violazione delle procedure antirumore e stabilisce delle limitazioni al traffico aereo notturno.

Tale norma ha visto, proprio per le restrizioni imposte al traffico notturno, il ricorso da parte di un gestore aeroportuale (SAVE) presso il TAR Veneto che, esprimendosi con sentenza n. 535 del 4/5/99, ne annullava l’art.5 costringendo il legislatore a emanare un secondo decreto, il D.P.R. 476/99 “Regolamento recante modificazioni al decreto del Presidente della Repubblica 11 dicembre 1997, n. 496, concernente il divieto di voli notturni”.

Questo è stato similmente impugnato in sede distinta da due gestori (SAVE e AdR) con la conseguenza della sospensione delle azioni previste fino ai recenti pronunciamenti del TAR del Lazio che, prima con sentenza n. 10119/2014 (ricorso di SAVE) e poi con sentenza n. 1320 del 25 gennaio 2017 (ricorso di AdR), lo ha annullato limitatamente alla parte relativa al divieto di volo notturno generalizzato. Il Ministero dei trasporti e il Ministero dell’ambiente hanno poi impugnato tale sentenza. L’ultima pronuncia, quella del Consiglio di Stato, con sentenza della IV Sezione, n. 1534 del 5 marzo 2019, ha respinto infine il ricorso.

Le motivazioni addotte dai giudici, nelle diverse sedi, sono state fondate sul principio che il divieto dei voli notturni debba essere circoscritto e differenziato in considerazione delle singole situazioni di effettivo inquinamento acustico e di effettivo danno o pericolo per la salute e non si possa cioè attuare un divieto indiscriminato di volo notturno a realtà territoriali e ambientali disomogenee.

In particolare il Consiglio di Stato ha rilevato che una diversa interpretazione del regolamento impugnato si sarebbe posta inevitabilmente in contrasto con la normazione comunitaria, fondata invece sull’opposto principio della libertà di circolazione e di divieto di restrizioni allo svolgimento di attività d’impresa, laddove non proporzionate né commisurate agli scopi prefissati.

Nella pratica, le sentenze stabiliscono che è possibile vietare o limitare il volo notturno, ma che tale provvedimento deve essere imposto solo a seguito dell’accertamento di superamenti.

Seguendo l’ordine cronologico di emissione delle norme nazionali, il D.M. 3/12/99 riafferma, senza introdurre sostanziali nuovi elementi, i criteri generali e specifici per la definizione di procedure di abbattimento del rumore valevoli per tutti gli aeroporti e l’adozione di misure di controllo e di riduzione dell’inquinamento acustico prodotto da aeromobili civili nella fase di decollo e di atterraggio (come da 447/95 art. 3 comma.1, lett. m) 1).

A completare il quadro normativo derivante dalla Legge Quadro c’è il D.M. 29/11/00 “Criteri per la predisposizione, da parte delle società e degli enti gestori dei servizi pubblici di trasporto o delle relative infrastrutture, dei piani degli interventi di contenimento e abbattimento del rumore”.

In virtù di questo decreto gli enti gestori hanno l’obbligo di individuare le aree in cui, per effetto delle immissioni delle infrastrutture stesse, si abbia il superamento dei limiti di immissione previsti, e conseguentemente presentare il piano di contenimento e abbattimento del rumore prodotto i cui obiettivi devono essere conseguiti entro quindici anni.

Per quanto concerne invece la normativa comunitaria la Commissione europea in tema di inquinamento acustico ha promulgato delle Direttive che sono state recepite dal Parlamento italiano. Si tratta della Direttiva 2002/30/CE “relativa all’introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti comunitari”, recepita con Decreto Legislativo n. 13 del 17/1/05 e della Direttiva 2002/49/CE “relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale” recepita con Decreto Legislativo n. 194 del 19/8/05.

La prima introduce il concetto di “approccio equilibrato” stabilito dall’ICAO – l’International Civil Aviation Organization, l’agenzia delle Nazioni Unite per la navigazione aerea – con l’adozione della risoluzione A33/7. L’approccio equilibrato è uno strumento “in base al quale gli Stati membri prendono in considerazione le misure disponibili per affrontare il problema del rumore in un aeroporto situato nel loro territorio, in particolare (1) l’effetto prevedibile di una riduzione alla fonte del rumore degli aeromobili, (2) la pianificazione e la gestione del territorio, (3) le procedure operative di riduzione del rumore e (4) le restrizioni operative”.

Si tratta pertanto di uno strumento che agisce su quattro leve, l’ultima delle quali, l’introduzione di restrizioni – parziali o totali- all’accesso di aeromobili allo scalo è impiegabile extrema ratio, ovvero solo laddove non risultano efficaci le prime tre. La Direttiva 2002/30/CE è stata abrogata in favore del “Regulation (EU) n. 598/2014 of the European Parliament and of the Council, of 16 April 2014 on the establishment of rules and procedures with regard to the introduction of noise-related operating restrictions at Union airports within a Balanced Approach and repealing Directive 2002/30/ EC”.

Questo, in quanto regolamento, è in vigore negli stati membri senza necessità di essere  recepito e si può dire che, di fatto, è stato emanato proprio per l’inefficacia con cui alcuni stati membri hanno recepito la precedente Direttiva.

Va precisato comunque che sia la Direttiva 30/2002, sia il Regolamento che l’ha sostituita, trovano applicazione in pochi aeroporti in Italia, infatti la stessa si applica solo ed esclusivamente a quegli scali che superano i 50.000 movimenti annui di aeromobili con “almeno 19 posti a sedere più l’equipaggio” o con peso superiore a 35 tonnellate. Ciò significa che tale regolamento è oggi applicabile a soli 8 aeroporti italiani su 42.

La seconda direttiva, denominata END, Environmental Noise Directive, recepita in Italia con il Decreto Legislativo n. 194, 19/8/05, e che interessa anche altre sorgenti di rumore, istituisce l’obbligo di effettuare a cadenza quinquennale, in tutti gli aeroporti che, come per il regolamento 598/2014, abbiano registrato un traffico annuo di aeromobili (con esclusione degli aeromobili leggeri impiegati a scopo addestrativo) superiore a 50.000 movimenti, la mappatura acustica rispetto agli indicatori Lden (Day Evening Night Sound Level, di fatto equivalente al CNEL, Community Noise Equivalent Level) e Lnight, individuati dalla Commissione come i più efficaci nel valutare il disturbo arrecato alle popolazioni soggette all’inquinamento acustico, soprattutto per quanto concerne il disturbo delle quiete serale e notturna. L’Lden, calcolato tenendo conto di tutti gli eventi della giornata, introduce infatti delle forti penalizzazioni nella valutazione dei livelli serali (+ 5 dB su singolo evento) e notturni (+ 10 dB), mentre l’Lnight permette di isolare il periodo che va dalle 22.00 alle 6.00.

La norma impone inoltre che, successivamente alla mappatura acustica, entro 18 mesi dalla sua pubblicazione, siano redatti i piani di azione nei quali vengano indicate le metodologie volte al miglioramento delle criticità emerse. Rientrano in questo ambito, per esempio, il potenziamento della rete di monitoraggio, l’introduzione di nuove procedure antirumore così come interventi di isolamento acustico degli edifici.

Di fatto, tuttavia si tratta di una norma di carattere esclusivamente conoscitivo della popolazione e delle aree esposte. Non prevede limiti acustici, né limitazioni all’utilizzo del territorio, né per esempio alcun tipo di sanzione nel caso in cui non si sia ridotto il numero di abitanti esposti o non si sia dato seguito al “piano di azione”, che spesso risulta meramente un elenco di “buoni propositi”, non essendo peraltro prevista la verifica dei risultati dichiarati.

Più recentemente è stato emanato il decreto legislativo n. 42 del 17/02/17 “Disposizioni in materia di armonizzazione della normativa nazionale in materia di inquinamento acustico, a norma dell’articolo 19, comma 2, lettere a), b), c), d), e), f) e h) della legge 30 ottobre 2014, n. 161“ che introduce una serie di modifiche al decreto legislativo 194/05, soprattutto per quanto concerne le modalità di comunicazione dei risultati alle autorità competenti, nonché l’adozione dei metodi comuni per la determinazione del rumore a norma della direttiva 2002/49/ CE (che sostituisce la Raccomandazione della Commissione del 6 agosto 2003) espressi nella Direttiva 2015/996 della Commissione del 19/05/15.

A conclusione di questa panoramica sulla normativa, pur non disponendo di un quadro completo di tutti gli scali e per questo motivo senza citare specifiche situazioni note, si portano all’attenzione alcuni aspetti salienti su come è stata affrontata la problematica dell’inquinamento acustico in taluni aeroporti nazionali.

Un primo dato concerne, a più di venti anni dall’emanazione della normativa, la mancata adozione da parte di alcuni aeroporti di procedure antirumore e del piano di zonizzazione acustica.

Per quanto concerne il primo aspetto va detto che spesso ENAV o Aeronautica Militare, in carico della progettazione delle procedure di volo, hanno comunque individuato soluzioni adeguate a minimizzare gli impatti nelle aeree limitrofe gli aeroporti (talvolta anche su indicazioni della stessa Commissione aeroportuale). Per quanto invece riguarda la zonizzazione, oltre all’inerzia delle autorità competenti, i ritardi si devono spesso all’incapacità dei membri della Commissione di individuare uno scenario di riferimento su cui calcolare le curve isolivello, soprattutto per quanto concerne la distribuzione del volato sulle diverse rotte disponibili, ovvero di accordarsi sulla ripartizione del carico acustico generato dai sorvoli sui territori limitrofi.

In taluni casi, ovviando a tali situazioni di impasse, il processo di zonizzazione acustica è stato completato a seguito della presentazione da parte di ENAC di un piano di sviluppo, che sottoposto a procedura di VIA – Valutazione di Impatto Ambientale – ministeriale ottiene, se autorizzato, un decreto che consente al gestore l’esecuzione delle opere previste e di fatto valida le previsioni presentate all’interno dello Studio di Impatto Ambientale. Le risultanze di tale studio sono così utilizzate come riferimento tecnico dalla Commissione aeroportuale che le adotta come piano di zonizzazione acustica.

Viceversa, soprattutto nei primi anni dopo la stesura delle norme, talvolta si è assistito alla sottovalutazione del problema dell’inquinamento acustico prodotto negli scali, con  l’adozione di zonizzazioni presto superate con la crescita lenta ma costante del traffico aereo, e con una scarsa attenzione all’identificazione di procedure antirumore che potessero ridurre al minimo gli impatti nelle aere limitrofe.

Anche per quanto concerne la metodologia di individuazione delle zone acustiche a partire dalla mappatura prodotta, si sono potuti osservare comportamenti difformi fra le diverse Commissioni aeroportuali.

In molti casi si è registrata una semplice trascrizione delle curve isolivello negli strumenti di pianificazione del territorio comunali, mentre solo in alcuni il processo è stato completato con una ridefinizione dei perimetri individuati, ritagliando le diverse fasce e adeguandole, come precedentemente indicato nella presentazione del decreto 31/10/1997, rispetto alla presenza di aree urbanizzate, eventualmente anche nello spirito di tutelare insediamenti abitativi lasciandoli al di fuori delle fasce con limiti più elevati e pertanto facilitando, a fronte di eventuali superamenti di tali limiti, l’adozione immediata di piani di risanamento.

Per completezza di informazione si riporta il caso di un singolo scalo per il quale Legambiente e alcuni comitati di cittadini, hanno impugnato l’approvazione del piano di zonizzazione acustica aeroportuale presso il TAR competente vedendo riconosciute le proprie istanze e, al lato pratico, affermato il principio per il quale “essendo la zonizzazione aeroportuale un Piano ai sensi dell’art. 5 comma 1 lettera e) del D.Lgs. 152/2006, ed avendo efficacia precettiva immediata e prevalente sulla pianificazione urbanistica comunale, essa dev’essere sempre preceduta da VAS” (Valutazione Ambientale Strategica come appunto definita nel D.Lgs. 152/2006, introdotta inizialmente a livello europeo con la Direttiva 2001/42/CE).

Un altro aspetto critico, che tuttavia si verifica solo presso scali minori dove non si registrano, se non occasionalmente, situazioni di criticità ambientale, riguarda l’assenza di un sistema di monitoraggio acustico permanente (ai sensi del D.M. 20/05/99).

A tal proposito occorre precisare che il Ministero dell’ambiente nei primi anni 2000 aveva promosso un finanziamento per l’installazione dei sistemi che non tutti i gestori hanno ritenuto opportuno richiedere.

A conclusione di questa rassegna si può dire che il tema dell’inquinamento acustico delle infrastrutture di trasporto aeroportuale in Italia, nonostante i problemi citati, è comunque oggetto di continua attenzione, con l’impiego di strumenti di verifica adeguati, soprattutto in quelle realtà, più importanti, dove il controllo da parte degli enti e delle autorità ambientali, siano queste le agenzie regionali per la protezione dell’ambiente o il Ministero, avviene in maniera regolare. È bene inoltre sottolineare che l’intero mondo dell’aviazione civile è da sempre proiettato alla ricerca di soluzioni tecnologiche, e non, che consentano una continua riduzione degli impatti ambientali e pertanto garantiscano margini per una crescita del settore, altrimenti non sostenibile.

Per quanto concerne specificamente il tema delle emissioni sonore si possono osservare i significativi miglioramenti che si sono recentemente avuti con la produzione di aeromobili, sia nel segmento del corto-medio raggio sia in quello del lungo raggio, in grado, su singola operazione, di dimezzare l’energia sonora prodotta in comparazione con velivoli di pari categoria della generazione precedente.

Fausto Tassan"